O círculo vicioso da constitucionalização

Mesmo os mais ardentes defensores da Constituição admitem: o texto produzido pela Assembleia Constituinte é muito extenso. No momento da promulgação, a Carta de 1988 tinha 245 artigos, além dos 70 artigos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Houve o chamado fenômeno da ampla constitucionalização. Muitos assuntos, que poderiam ser regulados pela legislação ordinária – ou mesmo serem deixados à livre disposição da sociedade –, ganharam assento constitucional.

Pode-se dizer que o tamanho da Constituição de 1988 foi uma escolha da sociedade. Para garantir a ampla proteção do indivíduo e uma determinada configuração do Estado, retirou-se da esfera legislativa ordinária uma série de temas, dando-lhes status constitucional. O art. 5.º, sobre direitos e garantias fundamentais, tem 78 incisos.

Em tese, a ampla constitucionalização deveria significar uma maior estabilidade do ordenamento jurídico, uma vez que mudanças constitucionais são mais difíceis de serem realizadas. Há rito próprio, com requisitos mais exigentes: aprovação em dois turnos por cada Casa Legislativa com quórum de três quintos.

No entanto, mais do que preservar a estabilidade da ordem jurídica ao longo do tempo, essa ampla constitucionalização produziu um efeito inverso: o enfraquecimento da Carta de 1988. Por tratar de muitos assuntos, muitas vezes num detalhamento excessivo, a Constituição tornou-se, desde a promulgação, objeto de muitas pressões para sua alteração. Com isso, ainda que existam condições específicas para alterar o texto, o Congresso aprovou muitas Emendas Constitucionais (ECs). A EC relativa ao não pagamento dos precatórios foi a 113.ª emenda promulgada!

É muita alteração sobre um texto cuja função é precisamente prover estabilidade. Por exemplo, o art. 37, XI, que dispõe sobre o teto da remuneração do funcionalismo público, teve quatro versões ao longo desses anos.

Vale lembrar também que o grande número de emendas intensifica ainda mais o fenômeno da ampla constitucionalização. Quase sempre, as alterações levam a um aumento de assuntos e de detalhamento sobre o texto. Assim, a Constituição de 1988, que já nasceu extensa, tornou-se ao longo de tempo ainda mais ampla e detalhista, o que por sua vez acarreta novas demandas de alteração.

Recente levantamento do Estado mostrou que o número de Propostas de Emendas à Constituição (PECs) cresceu 190% na última década, considerando-se as iniciativas em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado. Ao todo, o Congresso tem hoje mais de 1.300 emendas passíveis de aprovação. Tem-se, assim, o círculo vicioso, prejudicial à força e estabilidade da Constituição: ao ampliar o texto, as emendas o fragilizam, o que demanda novas emendas, e assim vai.

A Constituição, que deveria ser causa de estabilidade e segurança jurídica, torna-se ela mesma fonte de instabilidade. Em vez de ser referência perene para a sociedade e o Judiciário, torna-se ela mesma o grande objeto de mudança. A centena de emendas promulgadas fala por si.

O fenômeno da crescente constitucionalização produz ainda outro efeito, especialmente sentido nos dias de hoje e que tende a crescer. Uma vez que a função do Supremo Tribunal Federal (STF) é defender a Constituição, a ampliação do texto constitucional conduz necessariamente a um aumento dos temas de competência da Corte.

Dar status constitucional a um tema significa colocá-lo sob a alçada do Supremo. Assim, mais do que uma usurpação de poder, a crescente interferência do STF nos mais variados temas e questões da sociedade é também resultado da atividade do próprio Legislativo, que continuamente insere na Constituição novos temas, e do Executivo, autor de muitas PECs.

Esse cenário revela que não basta “fazer reformas”. É preciso pensá-las bem, de forma orgânica, tendo em conta também seus efeitos sistêmicos. A atividade legislativa não pode se converter num mero fazer, como se viu em 2021. É preciso estudo, planejamento, ponderação – ou seja, competência e responsabilidade.