O plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu por unanimidade manter uma liminar que suspendeu as emendas parlamentares impositivas até que a sua execução siga critérios de publicidade e rastreamento. É preciso ter claro o teor e o alcance da decisão. A Corte não criminalizou as emendas – e nem poderia, dado que foram previstas pela Constituição. Tampouco impôs restrições a questões que devem ser objeto de concertação entre o Executivo e o Legislativo, como o volume das emendas, suas modalidades ou seu caráter impositivo.A tendência do Congresso a manter o status quo foi inviabilizada pelo Supremo. A tendência do governo de restaurar o status quo de antes de 2015, quando as emendas eram residuais e o Executivo controlava toda a execução – podendo inclusive contingenciar 100% ou usá-las exclusivamente como moeda de troca para granjear apoio –, não é realista nem desejável. Nem tanto ao mar nem tanto à terra. É preciso encontrar um ponto de equilíbrio.
Restaurar a transparência, como exige o STF, é condição necessária, porém não suficiente para conferir às emendas um caráter republicano. A opacidade, que chegou ao paroxismo com o chamado “orçamento secreto”, facilita a corrupção e permite que alguns parlamentares recebam mais recursos que os demais, violando a equidade representativa. Já outras distorções no estado atual desse dispositivo, como o seu volume elevado, a descoordenação das políticas públicas ou a ineficiência dos gastos, precisarão ser resolvidas por arranjos entre os Poderes eleitos.
Desde a última legislatura, o Instituto Brasileiro de Economia (Ibre) da FGV tem publicado uma série de consultas a especialistas em Orçamento a fim de oferecer propostas para uma nova cultura orçamentária. Eles notam que em democracias avançadas o papel do Legislativo na coordenação das políticas públicas é cada vez maior. Isso é razoável e legítimo. Afinal, os parlamentares também são representantes eleitos e conhecem de perto as necessidades de quem representam. O problema no Brasil é que o Congresso assumiu a alocação de uma parcela exorbitante dos gastos federais sem se comprometer com a necessária coordenação desses gastos conforme os objetivos da União. Infladas e pulverizadas, as emendas servem a propósitos paroquiais e imediatistas. Mesmo que passem a ser distribuídas com transparência e equidade, o problema da eficiência e produtividade persistirá.
Em sua Carta de abril, o Ibre compilou cinco recomendações principais para aprimorar a interação entre Legislativo e Executivo: i) capacitar o Congresso, melhorando sua estrutura técnica e qualificando o método de definição das emendas; ii) promover uma avaliação de retorno econômico e social das emendas, estabelecendo critérios mínimos para inclusão no Orçamento; iii) regulamentar a indicação dos beneficiários das emendas de comissão, mitigando a volta da dinâmica do orçamento secreto, em que um parlamentar pode dispor do Orçamento como quiser; iv) criar condições para fiscalizar as transferências especiais, as chamadas “emendas Pix”; e v) fortalecer as comissões temáticas (de saúde, educação, etc.) para ampliar sua interação com as áreas setoriais do governo, ao mesmo tempo que devem ganhar mais força política no Congresso.
O volume desproporcional das emendas em qualquer comparação internacional também precisaria ser limitado a um teto. As comissões podem articular todos os anos um banco de projetos aptos a receberem mais dotações por meio de emendas. Organismos do Congresso, como a Instituição Fiscal Independente, podem assumir um papel no desenho de prioridades e mensuração do retorno das emendas. Além disso, será preciso robustecer órgãos de fiscalização, como a Controladoria-Geral ou o Tribunal de Contas da União, para adaptá-los à nova realidade orçamentária.
Essas não são as únicas nem necessariamente as melhores soluções. Mas o fato é que, se quer mais poderes sobre o Orçamento – o que, repita-se, é legítimo –, o Congresso precisa se dispor a assumir mais responsabilidades.
Comentário nosso – Emendas parlamentares são normais nas democracias. Mas no Brasil vinha se tornando uma verdadeira bagunça. O ideal é que as emendas parlamentares sejam divididas igualmente por todos os parlamentares, sejam liberados de maneira a respeitar os direitos de todos os parlamentares, e que se saiba em que devem ser aplicados os recursos, de maneira que seja possível fiscalizar todos os detalhes. Mas no Brasil todas estas exigências vinham sendo burladas de todas as formas, de modo que nos últimos tempos havia emendas que eram liberadas sem ninguém saber para quem, impedindo a distribuição igualitária do recursos e permitindo que fosse liberadas “pela cara”. Permitia-se fossem destinadas a quem os parlamentares bem quisessem e sem que se soubesse que as receberia. E por fim, permiria que fossem destinadas a prefeituras e entidades sem que houvesse um projeto para sua utilização. E finalmente impedia que se fiscalizasse como o dinheiro foi aplicado. O Supremo Tribunal Federal resolveu colocar ordem na bagunça, suspendeu as emendas secretas e o Congresso ficou tiririca. Afinal, na eunião de que se fala, houve um acordo. As emendas vão voltar a ser liberadas, desde que o sejam com toda transparência e que possam ser auditadas pelo Tribunal de Contas da União. Esperamos quse cumpram as exigências do STF, embora não acredite muito nisto. Faz muito tempo que os parlamentares e seus assessores, assim como os destinatários das verbas, aprenderam a burlar a fiscalização. Afinal, como é que tem tanto político rico neste país, a maioria tendo como negócio apenas a politica? (LGLM)